過去的20多年里，中國相繼批準設立了六大類海關特殊監管區域，數量達100多個，分布在全國各地，在發揮積極作用的同時，制約發展的諸多因素也逐漸暴露，因此亟待整合優化。

國務院辦公廳9月6日印發《加快海關特殊監管區域整合優化方案》(下稱《整合優化方案》)，全面系統地部署海關特殊監管區域整合優化和創新升級，明確了推進海關特殊監管區整合、優化，將現有出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區及符合條件的保稅區一并整合為綜合保稅區。

“只是名稱和功能上略有差異，現在不少監管區域已經陷入成本上升、利潤下滑、外需不穩的困境，整合迫在眉睫。”中國城市經濟學會副會長林凌在接受《華夏時報》記者采訪時說。

亟須優化

9月9日，甘肅省蘭州市市長、蘭州新區管委會第一主任袁占亭主持召開新區工作會議，聽取蘭州新區綜合保稅區最新進展情況，要求綜合保稅區在“十一”前正式封關運營。

《華夏時報》記者9月10日致電蘭州新區得到的消息是，蘭州新區綜合保稅區已于8月通過十部委封關驗收，正在積極籌備正式運營。

據蘭州新區的一位政府工作人員介紹，蘭州新區綜合保稅區位于蘭州新區機場東部物流產業區，規劃面積2.86平方公里，于2014年7月15日經國務院批準設立建設。“蘭州新區綜合保稅區打破了不沿江、不沿海、不沿邊的地理瓶頸，但符合有關政策對保稅區的監管要求。”甘肅省商務廳廳長楊志武稱。

近些年，設立保稅區成為各地爭奪的香餑餑。5月8日，云南省目前惟一一家綜合保稅區——云南省紅河保稅區正式封關運行。據悉，紅河保稅區自去年4月開始動工建設，未來不僅有拔地而起的標準廠房、川流不息的貨運往來，還將是中國目前開放層次最高、優惠政策最多的特殊開放區域之一。

保稅區建設得多不怕，怕的是發展起來形成混亂的局面。就此，海關總署新聞發言人張廣志近日表態稱，此前，各類保稅區因功能不統一、大多“以制造業為主”、“生產性服務業缺乏政策支持”等發展受限，亟待整合。

記者翻閱官方數據看到，各類保稅區發展非常快。截至2013年底，中國海關特殊監管區域總規劃面積達到441.1平方公里，驗收面積235.8平方公里。

據張廣志介紹，1990年至今，國務院共批準設立了144個保稅區，這幾年通過整合優化，陸續整合掉30個，退出1個，至今還有113個，分布在28個省、市。

根據《整合優化方案》，此次整合的內容包括海關特殊監管區域的類型、功能、政策以及管理。

“統籌考慮，結合各地經濟發展的需求，在加快存量整合的同時，適度控制增量”。林凌對記者說，存量、增量一起控制，有利于保稅區的良性發展。而通過加速整合優化，海關特殊監管區域將統一命名為綜合保稅區，其保稅功能、政策優惠及監管模式最終也將統一。

明確時間表

不久之后，各類保稅區將統一命名為綜合保稅區。

《整合優化方案》明確了整合的具體實施時間表：2015-2016年，嚴格新設審批，推動條件成熟的地區設立綜合保稅區，推動符合條件的各類保稅區整合為綜合保稅區；2017-2018年，將海關保稅港區管理暫行辦法修訂為海關綜合保稅區管理辦法；2019-2020年，按程序制定海關綜合保稅區管理條例。

據記者了解，這項整合保稅區的工作始于3年前的2012年。當時，國務院出臺《關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》(下稱《意見》)明確提出，“實行總量控制，堅持按需設立，適度控制增量，整合優化存量”。

《意見》要求，在基本不突破原規劃面積的前提下，逐步將現有出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區及符合條件的保稅區整合為綜合保稅區；同時，新設立的特殊監管區域，原則上統一命名為綜合保稅區。

接著，2013年的十八屆三中全會《決定》再次提出，“加快海關特殊監管區域整合優化”。“通過整合優化，引導海關特殊監管區域向貿易多元化、功能多樣化、產業鏈高端方向發展，以推動自由貿易園(港)區發展。”張廣志近日表示。

據張廣志透露，此次出臺的《整合優化方案》改革將分兩方面：一是繼續整合現有保稅區的類型、政策、管理等；二是推進優化轉型，包括優化產業結構、優化貿易多元、優化區域功能等內容。

張廣志特別提出，保稅區的基本定位是“兩頭在外，大進大出”，但并非“萬能區”，由于其稅收、外匯、監管等政策要求，不是所有企業均適合入區發展，比如涉及非保稅企業就不能入保稅區發展。

而一個保稅區的設立，有望帶動一座新城的崛起。

1990年上海外高橋(28.25, 2.57, 10.01%)保稅區的設立，標志著海關特殊監管區域在我國的起步。此后，中國批準設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區、綜合保稅區6類海關特殊監管區域100多個，分布在中國29個省份。

然而，在國際金融危機影響下，不少保稅區企業開始面臨困境，如曾經在外貿總額中占據“半壁江山”的加工貿易近年來不斷下滑，直接影響到了保稅區企業的生存狀況。數據顯示，今年前7個月，中國加工貿易進出口同比下降9.3%，在外貿總值中的占比也回落至30.9%。

對此，《整合優化方案》明確“創新制度”是四大重點任務之一，提出借鑒自貿試驗區創新制度的成功經驗，比如，要加快推廣“單一窗口”試點經驗等監管制度創新，已被列入了《優化整合方案》的近期(2015-2016年)目標。

不僅如此，《整合優化方案》顯示，從鼓勵輻射帶動能力強的大型項目入區發展、引導加工貿易向中西部和東北地區轉移，到促進區內保稅加工、保稅物流和保稅服務等多元化業務，再到對高技術含量、高附加值項目的境內外維修、再制造業務、電子商務、融資租賃以及期貨保稅交割等采取支持態度，為下一步保稅區內產業結構、業務形態、貿易方式及監管服務優化升級等指明了方向。